法律监督职能由谁来行使?检察机关的法律监督手段是否存在刚性不足?加强法律监督的依据是什么?法律监督的形式有哪些?如何验证法律监督的效果?……近日,有关法律界专家与检察官聚集在河南省郑州市,以郑州市人大常委会2010年8月27日审议通过的《关于加强检察机关法律监督工作的决议》为话题,展开了一场有关“强化法律监督职能·实践与探索”的论辩。

　　这次论辩引起了最高人民检察院、河南省委政法委、河南省人民检察院和郑州市委、市人大、市政府、市政协的高度关注,同时也激起国内一些专家和一些基层检察院的兴趣。最高人民检察院研究室主任陈国庆、河南省委政法委副书记杨国文、河南省人民检察院副检察长贺恒扬、郑州市副市长黄保卫及中国政法大学教授洪道德、郑州大学法学院院长田土城、郑州大学教授刘德法等专家,分别从理论与实践的角度,畅谈了法律监督职能的未来走向。

　　《法制日报》记者注意到,在今年的全国“两会”上,不少人大代表和政协委员建议出台类似的规定或决议。这意味着,法律监督的实践与探索已成为社会各界关注的一个焦点问题。

　　地方立法剑指法律监督难题

　　郑州市中原区人民检察院检察长李伟杰指出,法律监督就是检察机关根据宪法和法律的授权和规定,依照法定程序、方式和手段,对法律实施的各个环节所进行的具有法律效力的监察和督促,以保证法律的正确实施,保障法制统一和维护社会公共利益,切实解决执法不严、司法不公的问题。

　　“努力营造有利于法律监督工作开展的社会气候,推动法律监督总体格局的形成,是检察机关发挥职能作用的重要方面。”李伟杰认为,宪法和人民检察院组织法对检察机关的法律监督已经做出框架性规定,但监督范围有待于进一步明确、监督手段有待于进一步完善,监督机制有待于进一步健全,监督力度有待于进一步加大。作为基层检察院,面对案多人少、工作量大的情况,普遍存在有“重案件审查、轻对办案活动的监督”、“重审结时限、轻对诉讼程序的监督”的现象。

　　围绕实践中存在的监督难、监督软、监督弱等问题,中原区检察院先后多次向区委、区人大写出专题报告,并积极邀请全国和省、市人大代表到院调研法律监督工作,反映检察机关在开展法律监督中存在的问题和困难。作为郑州市人大代表,李伟杰联名三十多名市人大代表,向市人大提出了《完善立法强化检察机关法律监督职能的议案》。议案从依法强化检察机关法律监督、加大对法律监督的支持配合力度、规范检察机关法律监督工作三个方面,详细阐述了人民代表大会以决议的形式,明确检察机关法律监督职能地位、监督重点,细化检察机关、政府相关执法部门及其他司法机关之间的职责任务,有效解决当前法律监督面临的难题。

　　作为郑州市人大内司委主任,许福亮见证着李伟杰等市人大代表议案的提出及地方立法的立项、调研、起草、修改、审议、表决通过等每一个环节。

　　“近年来,随着民主法治建设的深入发展,广大人民群众对于通过公正司法、执法,维护社会公平正义的要求十分强烈,然而实践中由于多重因素的制约,导致检察机关在开展法律监督工作的过程中遇到了不少困难和问题。李伟杰等市人大代表提出的议案引起了市人大常委会的高度重视。”许福亮说,市人大常委会认为出台监督支持检察机加强法律监督工作的相关决议,有利于检察机关履行宪法和法律赋予的监督职责,进一步维护司法的公正和权威,也有利于各司法机关和行政执法机关更好的开展工作,进一步促进社会公平正义。

　　“《关于加强检察机关法律监督工作的决议》先后经过八次起草,三次主任会议研究,两次人大常委会审议。”许福亮说,2009年,根据市人大常委会的安排,内司委组织人大常委会委员、市人大代表对全市检察机关近三年的法律监督工作进行了视察,并形成了视察报告。市人大常委会主任会议对视察报告进行研究后,决定把出台《关于加强检察机关法律监督工作的决议》列入市人大常委会2010年工作要点,并要求内司委拿出相关决议的草案,向人大常委会提交。2010年8月27日,市人大常委会第13次会议审议通过了该决议。

　　许福亮认为,《关于加强检察机关法律监督工作的决议》在很多规定上,在国内尚属首次探索和实践。

　　“《关于加强检察机关法律监督工作的决议》出台后,为检察机关更好地履行法律监督职能提供了坚强保障,对于全面加强和改进诉讼监督工作具有重大而深远的意义。”郑州市中原区委常委、政法委书记王正轩认为,目前全区正在构建的“党委统一领导、人大监督支持、司法行政配合、实行全方位监督”的整体联动机制,保证了法律监督工作的健康科学发展。

　　王正轩说,区委政法委积极营造强化法律监督的良好环境,建议区委在全市率先将支持配合法律监督情况作为一项重要内容,纳入区直机关年度目标考核,与检察机关预防职务犯罪工作同部署、同检查、同考核,进一步明确了区直机关支持配合法律监督工作的目标任务。

　　人大支持法律监督最有力

　　“宪法和相关法律规定,检察长要向人大及其常委会报告工作。在检察机关法律监督工作缺乏刚性的情况下,人大及其常委会的支持最有力。”西安市未央区人民检察院检察长李亚军发出如此感慨。

　　李亚军认为,我国现行法律对检察机关法律监督的许多方面只作了原则性规定,对监督的具体权能和强制力未作出明确的规定,结果使法律监督工作在行政权和司法权面前往往缺乏刚性,失之于软。近年来,为了深入推进检察机关法律监督工作,西安市未央区检察院进行了积极探索,主要是依靠地方权力机关——人大及其常委会的支持,提高行政机关和司法机关对检察机关法律监督工作的认识,促进国家机关依法行政、公正司法,实现社会公平正义,取得了较好效果。

　　济源市人民检察院检察长李宏民认为,目前,检察机关从人员设置,到监督手段都处于被动和劣势的地位,在履行法律监督方面还存在不少难题。

　　这些难题主要有:一是法律监督信息不透明,检察机关只能满足于坐等报案、坐等办案,因而监督职能没有充分发挥；二是办案监督方面不容易得到当地政府的支持,尤其在行政执法领域对渎职现象的纠正、查处,表现得更加突出。发现渎职案件以后,上级领导往往找各种理由为嫌疑人开脱,认为其是为公家办事,不能没事找事；三是法律和政策相互冲突,导致一些案件的责任不明,责任不易认定,影响办案,影响监督。

　　“检察机关的法律监督工作要突出重点,密切关注民生案件,围绕社会热点及时调整方向。”郑州市金水区人民检察院副检察长王毅隽说,根据事关群众利益的热点问题和行政执法中存在的突出问题,检察机关要适时组织专项检查活动进行监督纠正。

　　王毅隽认为,过去,在整顿和规范市场经济秩序工作中,以罚代刑、打击不力的情况时有发生。为此,国务院出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,明确要求检察机关履行法律监督职能,加强行政执法与刑事司法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。检察机关在监督中应发挥主观能动性,如果坐等办案不可能发现徇私舞弊不移交刑事案件的线索,也不可能发现公安机关违法不立案的情况,监督职能也就形同虚设。因此应该主动监督、深入监督、全程监督。

　　转变传统监督管理模式

　　郑州大学教授刘德法建议,从加强检察机关法律监督来说,就是要创新监督机制,转变传统的监督管理模式。一是应从传统的事后监督向事前监督发展；二是应从静态的监督向动态的监督转变；三是应从以人为中心的监督转变成以事为中心的监督；四是应从以惩治为内容的监督转变为更多的以保护、教育与惩治并重的监督；五是除了应当关注诉讼监督,也应当关注非诉讼监督；六是检察机关进行法律监督时,尤其是在诉讼监督中,要将其他司法机关以配合为主的监督转为更多的以制约为内容的监督。

　　周口市人民检察院纪检组长苏凌认为,我国公诉权从其开始产生时起就与法律监督职能密不可分,具有法律监督的属性,即检察机关的公诉权不仅仅表现为一种刑事追诉权,而且也具有法律监督的作用和意义。因此,不能把公诉权仅仅理解为国家追诉犯罪的一种手段,而忽略其法律监督的特性。

　　“现代公诉权的构建,关键在于探索适合现阶段国情和社会制度、经济发展的侦诉、诉审关系的理想模式,模式的选择并非一成不变,要根据现实情况的变化和发展而不断变化和发展。”苏凌建议,在当前阶段,可作如下尝试:在诉侦关系上,推行提前介入、引导侦查制度；在诉辩关系上,建立证据开示和辩诉交易制度；在诉审关系上,建立预警式的审判监督模式,确立量刑建议制度。

　　最高人民检察院研究室主任陈国庆:检察机关的法律监督工作还存在很多薄弱环节,如何解决实践中遇到的困难和问题,提高法律监督的实效,需要在实践中积极探索。

　　中国政法大学教授洪道德:设置监督的目的是为了防止权力的滥用,保证公平正义的实现。

　　郑州大学教授刘德法:监督应当是主动的,事后监督往往是被动的。

　　郑州市人大内司委主任许福亮:应该加强人大地方立法,化解法律监督工作难题,提升检察机关法律监督工作水平。

　　郑州市中原区委常委、政法委书记王正轩:党委对检察机关履行法律监督职能的全方位支持,有利于促进社会和谐和维护公平正义。

　　郑州市中原区人民检察院检察长李伟杰:法律监督是一项复杂的社会系统工程,必须依靠党的领导和人大监督,动员社会各界和人民群众共同参与。

　　西安市未央区人民检察院检察长李亚军:立足检察职能,争取人大支持,推动法律监督工作深入开展。

　　周口市人民检察院纪检组长苏凌:拓展公诉权的相关内容,完善法律监督体系,更加有力地推动法治进程。

　　济源市人民检察院检察长李宏民:法律监督还缺乏应有的权威和效力,需要更多制度性保障。