盗窃案件下降幅度达20.3%、现行抓捕率提高40.6%、辖区群众安全感明显增强……看着手中的一份调查报告，河南省郑州市中原区人民检察院检察长李伟杰说：“检察建议终于实现由‘软’到‘刚’的嬗变。”
监督多了怕“伤和气”
“长期以来，检察机关对法律监督工作有畏难情绪，监督多了怕影响与有关部门的关系，怕‘伤和气’，存在不敢监督、不善监督、监督不到位的问题。”李伟杰说，法律监督需要依法实施，当前我国现行宪法和法律对法律监督仅有极为概括的规定，存在着监督范围不明确、监督手段单一等问题，且缺乏监督程序和保障性措施。作为基层检察院，面对案多人少、工作量大的情况，普遍存在有“重案件审查、轻个案监督”、“重审结时限、轻诉讼监督”的现象。
郑州市人民检察院检察长杨祖伟对此深有同感。
“比如刑事立案监督，监督手段只要求说明不立案理由和应当通知公安机关立案两种，刑诉法没有规定如果拒绝立案该担负怎样的法律责任。还有极少数部门阻碍、应付检察机关的监督……检察机关在查阅、调取行政执法单位的执法卷宗时，这些单位往往以种种理由推诿，导致监督无力。”杨祖伟在分析产生这些问题的原因时说，首先，国家相关法律虽然赋予了检察机关法律监督职权，但是规定比较原则，怎么发现问题、怎么实施监督、不接受监督如何处置等，都缺乏可操作的具体规定，给法律监督职权的实施带来困难。其次，极少数部门和工作人员，对检察机关的法律监督地位缺乏正确认识和接受监督的自觉性，只把检察机关看作是办案机构和反贪机构，对检察机关的法律监督存在着质疑、应付、不配合的现象。再次，法律监督工作机制不够完善，检察机关与审判机关、侦查机关和司法行政机关、行政执法机关之间没有建立法律监督信息共享和统一协调的法律监督工作机制，沟通协调困难。
作为郑州市人大代表，杨祖伟、李伟杰的观点，得到了同为郑州市人大代表的中原区委书记王贵欣的认可，他们领衔并联名30多名郑州市人大代表，向郑州市人大提出了《完善立法强化检察机关法律监督职能的议案》。
郑州市人大常委会经过充分酝酿筹备，先后8次论证修改，2010年8月27日，郑州市第十三届人大常委会第十三次会议通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决议》。
记者看到，郑州市《关于加强检察机关法律监督工作的决议》规定，“全市审判机关、侦查机关、司法行政机关和行政执法机关应当依法接受检察机关的法律监督，支持和配合检察机关开展法律监督工作。对检察机关依法以纠正违法通知书和书面检察建议形式提出的法律监督事项，应当认真办理并书面回复办理情况。对无正当理由而不及时办理和回复办理情况的单位和个人，建议相关机关进行责任追究”。“全市检察机关应当探索建立对本地司法、执法情况的评价机制，定期对本地司法、执法情况进行综合评价，并向同级人大常委会书面汇报”。
“不落实将被追责”的威力
2010年，郑州市中原区人民检察院在审查起诉一起涉案74人、作案上千起的特大团伙系列盗窃案中，发现“城中村”在治安防范上存在薄弱环节，使该团伙有了较为稳定的落脚点。中原区检察院检察委员会决定以检察建议的形式，向区有关部门提出加强巡防、实行联防、提高技防、严密监管的建议，并形成专题调查报告。
此后，中原区委政法委牵头成立了工作组，在加强辖区群众防范教育的同时，实行治安联防和监控防范，设立了数字化智能控制中心，建立了16个分控中心和42个监控平台，安装和修复了5800余个摄像头，构筑了“巡防、联防、技防”为一体的综合防范体系，辖区刑事案件发案率明显下降，人民群众安全感显著增强。
“过去，法律法规没有明确规定不执行检察机关检察建议和纠正违法通知书的法律后果或行政后果，造成被监督对象对检察机关法律监督不能够认真落实整改、认真对待，甚至是不理不睬，束之高阁。”谈及检察建议的效果，李伟杰对《法制日报》记者说，“现在不同了，我们有郑州市人大常委会通过的《关于加强检察机关法律监督工作的决议》，也有区委、区人大提出的具体落实措施，好比有了‘尚方宝剑’。”
中原区委书记王贵欣对《法制日报》记者说：“以往，群众和领导对于本地司法、执法状况是通过个案来了解的，而当地法律实施的状况怎样，司法、执法情况的整体情况究竟如何，存在哪些亟待解决的问题，人们往往缺乏整体的把握和评价。检察机关作为监督机关，应当把监督法律的实施看作自己的责任。郑州市人大常委会颁布《关于加强检察机关法律监督工作的决议》后，区委要求区人大、区检察院迅速贯彻落实，进一步研究制定相关配套制度，健全完善法律监督工作机制，将决议的要求转化为具体措施。”
“法律监督环境的优化促进了监督工作的开展，收到了良好的效果。”李伟杰向《法制日报》记者透露，自2010年8月以来，中原区检察院共监督公安机关立案15件，同比上升207%；对公安机关不应当立案而立案的依法提出纠正意见53件，监督纠正50件；纠正漏捕18人，纠正漏诉36人，同比上升67.5%和56.1%；提出书面纠正侦查活动违法171次，同比上升325.2%；针对辖区“两抢一盗”案件多发、骗购套取经济适用房案件增多、社会抚养费监管薄弱、农资综合补贴发放不规范等问题，先后发出检察建议32份，督促有关部门消除隐患、堵塞漏洞、健全制度、强化管理，检察建议回复率和落实率均达100%，实现了与受建议单位的良性互动。
检察建议约束力何在
“检察建议应不应该有法律上的约束力，一直存在着争论。过去，检察建议缺乏权威。”李伟杰坦率地说，检察建议的法律依据主要是人民检察院组织法第四条、第五条和刑事诉讼法第二条的原则性规定，宪法、刑法、刑事诉讼法、检察官法等相关法律都没有明确规定检察机关享有检察建议权，更没有对其适用范围、程序和保障等问题做出法律规定，检察建议“书出无名”也成为其不受被建议机关重视及造成检察机关监督难的重要原因之一。在具体司法解释中，对使用检察建议有明确规定的也只有没收犯罪嫌疑人违法所得以及民事案件再审等，如《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十九条第二项中，对没收犯罪嫌疑人的违法所得的，要求应当提出检察建议。
王贵欣认为，检察机关实施法律监督既不是简单制约，也不是无端添乱，更不是违法干预，目的是维护社会公平正义，更好地服务经济社会发展。在区委及区委政法委的支持下，中原区将支持配合法律监督情况和检察建议落实作为一项内容，纳入年度竞争激励机制目标考核，与预防职务犯罪工作同部署、同检查、同考核，初步建立了执法司法情况综合评价体系。
为破解监督“案源不广、线索不多”的难题，中原区检察院在辖区街道办事处、社区居委会设立联络点，在农村基层组织、企事业单位、律师事务所聘请30名代表担任“法律监督联络员”，深入基层宣传检察机关法律监督职能，延伸监督触角，收集监督信息，建立完善了法律监督的信息收集体系，为构建整体联动机制奠定了基础。
为了增强检察建议效果，中原区检察院探索推行了检察建议约谈机制，在发送检察建议的同时，与受建议单位相约座谈，阐释检察建议内容，共同研究整改措施，帮助相关单位制定和落实防范措施，有效预防和减少犯罪。
“目前，全市虽然迈上了地方立法化解法律监督难，推进地方检察机关法律监督工作的轨道，但各区的工作进程并不相同，单靠检察机关一家很难将决议落到实处。实践证明，检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种有效形式，全市检察机关发出的检察建议全部被接受并落实，有效防止经济损失近亿元。”杨祖伟说，全市两级人大应定期开展对检察机关的视察活动，监督检察机关依法开展各项工作，协调和督促解决法律监督中存在的问题，不断拓展监督领域，积极创新监督手段和方式，使检察机关更好地依法履行法律监督职责。
